Orçamento 2013: a transparência ameaçada
Em tempos de compromisso do governo com o acesso da sociedade às informações públicas, com a edição da Lei de Acesso às Informações, somos surpreendidos com novas mudanças na estrutura do orçamento da União que poderá prejudicar a transparência dos gastos públicos. O recém implantado PPA deverá também sofrer modificações para se adequar às novas regras. O que se pretende fazer é ocultar o detalhamento das ações orçamentárias em nome de um melhor gerenciamento, transferindo a visualização do que será efetivamente executado para fora da lei orçamentária de 2013. Isto poderá prejudicar não só o controle feito hoje por organizações da sociedade civil como até o controle feito pelo Parlamento.
Segundo Manual Técnico de Orçamento 2013, da SOF, o governo pretende implementar algumas mudanças na LOA 2013 que impactariam diretamente o trabalho de monitoramento do orçamento feito pela sociedade civil organizada.
Em linhas gerais, na página 67 é colocado que as ações orçamentárias seriam agrupadas a partir do critério da finalidade, ou seja, ficariam evidenciados os serviços “finais” entregues à sociedade, os resultados da ação, reduzindo assim o alto grau de pulverização do orçamento. O detalhamento necessário para a execução das políticas, por sua vez, ficaria a cargo do Plano Orçamentário (PO), que tem um caráter somente gerencial, ou seja, não consta na LOA.
O argumento do Governo para a mudança é que isso facilitaria o monitoramento e a gestão do orçamento. No entanto, a aparente simplificação de algo complexo implicaria em agrupar ações orçamentárias que são próximas, mas que tem detalhes/divisões bastante distintos, tornando as informações muito gerais e superficiais. É uma medida interessante para as ações que se referem às obras e construções. No entanto, para o controle externo importa também tudo o que se refere aos serviços e, nesse caso, não só os produtos finais relacionados a eles, mas também às suas etapas antecedentes.
Em termos de transparência do orçamento público, consideramos a medida um imenso retrocesso. Com a agregação das ações na Lei Orçamentária Anual ficaria impossível fazer monitoramento dos compromissos assumidos pelo governo da forma como é feito através dos orçamentos temáticos disponíveis através do Portal do Siga Brasil:http://www9.senado.gov.br/
Em tempos de Lei de Acesso à Informação, as mudanças inviabilizariam instrumentos tão caros para o controle social da execução orçamentária e a transparência das informações. Da forma como essas mudanças chegam até nós, parece haver uma intencionalidade no sentido de fugir do controle externo. Para mostrar o compromisso do Governo com a transparência seria necessário que o detalhamento do PO estivesse disponível no Portal da Transparência.
Além disso, a medida limita o poder do legislativo de especificar no orçamento a destinação de determinados recursos através das emendas. Há nessa manobra uma transferência ainda maior das decisões políticas relacionadas ao orçamento do Legislativo para o Executivo.
Torna-se necessário e urgente que se construa uma estratégia de dialogo com o governo e com o Parlamento para diminuir os efeitos dessas medidas aparentemente técnicas, mas de consequências políticas desastrosas. É preciso fornecer elementos que permitam a continuidade do controle social do orçamento, transparência em relação às mudanças feitas e investimento político no processo de democratização do processo de elaboração dos orçamentos públicos.
INESC e CFEMEA.
MTO 2013, Página 67:
6. 1 Processo de revisão das ações orçamentárias para elaboração do projeto de lei orçamentária de 2013 – PLOA 2013.
De acordo com os conceitos expostos no item 5.5.2 deste Manual, as ações devem expressar a produção pública, ou seja, a geração de bens e serviços públicos à sociedade ou ao Estado. Assim, para o exercício de 2013, será despendido um grande esforço de revisão das ações orçamentárias atuais, constante do Cadastro de Ações do SIOP, no sentido de evidenciar no orçamento, no que concerne a atividades e projetos, somente as que entregam serviços “finais” à sociedade ou ao Estado, minorando assim o alto grau de pulverização das programações orçamentárias existentes.
Serão admitidas, no entanto, as seguintes exceções:
1) ações de aquisição ou produção de insumos estratégicos, desde que devidamente marcadas no Cadastro de Ações; e
2) única ação de “meios” ou de “insumos compartilhados” por UO e vinculada ao Programa de Gestão do órgão. Esta será a ação 2000 - Administração da Unidade.
→ Entende-se como insumo estratégico aquele, identificado pelo órgão setorial em conjunto com a SOF, cuja interrupção no fornecimento pode comprometer a produção de bens e serviços ou a expansão do fornecimento destes à sociedade ou ao Estado.
Nesse sentido, caberá aos órgãos setoriais e UOs identificarem as ações que em 2012 geram bens e produtos finais à sociedade ou ao Estado, no âmbito do orçamento federal. Esse grupo de ações deverá, em princípio, ser mantido para 2013.
Adicionalmente, deverão ser identificadas as ações que geram produtos intermediários, ou seja, aquelas que contribuem ou são utilizadas na geração dos produtos finais, aí compreendida a aquisição ou produção de insumos não estratégicos. Tais ações deverão ser incorporadas por aquelas identificadas como as que geram bens e produtos finais.
O exemplo a seguir evidencia a diferença entre o que se pratica em 2012 e o que se pretende para 2013 com a revisão das ações:
Ações da LOA 2012
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Ação para PLOA 2013
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4932 - Formação de Educadores Ambientais
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XXXX - Fomento à Educação Ambiental
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6857 - Produção e Difusão de Informação Ambiental de Caráter Educativo
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2D08 - Gestão Compartilhada da Educação Ambiental
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Na análise das ações restantes, serão identificadas e marcadas aquelas que representam aquisição ou geração de insumos estratégicos e operações especiais. Esses dois grupos também poderão permanecer em 2013.
As ações constantes do orçamento de 2012 que não se enquadrarem nas situações acima e as ações voltadas exclusivamente para o funcionamento da unidade serão incorporadas à ação 2000 - Administração da Unidade.
5.5.2.4.15. Plano Orçamentário - PO
Conceito
O PO é uma identificação orçamentária, de caráter gerencial (não constante na LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro da execução ocorram num nível mais detalhado do que o do subtítulo (localizador de gasto) da ação.
Em termos qualitativos, os POs estão relacionados a uma ação orçamentária, considerando a esfera, a unidade orçamentária, a função, a subfunção e o programa. Ou seja, uma ação de um mesmo programa, mas com duas UOs diferentes, terá dois cadastros de PO, um para cada UO.
Porém, em termos quantitativos, os POs serão vinculados aos subtítulos/localizadores de gasto da ação. Ou seja, só podem receber meta física e previsão financeira, bem como ter sua execução acompanhada quando associados a um subtítulo.
Nos casos em que não houver necessidade de utilização dos POs, será enviado ao SIAFI um código para indicar a sua inexistência.
A figura abaixo demonstra a criação dos POs e seus vínculos no Cadastro de Ações:
Atributos do PO
Cada PO será constituído pelos seguintes atributos:
a) Código: identificação única de cada PO, gerada no SIOP, que será transmitida ao SIAFI para propiciar o acompanhamento da execução orçamentária e financeira;
b) Título: texto resumido que identifica o PO;
c) Descrição: descreve com detalhes o que será feito no âmbito do PO;
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